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关于改进完善党内基层选举制度的思考和建议
2011-06-17 07:15 作者:辽宁省党建研究会课题组 来源:辽宁省党建研究会 

 

基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础,改进完善党内基层选举制度,发展党内基层民主,是顺应时代发展潮流,贯彻落实科学发展观,坚持与时俱进的必然要求,是推进政治体制改革、发展中国特色的社会主义民主政治、坚持依法治国的关键所在,是经济体制改革和其他方面改革的迫切需要,是科学地加强党的建设,提高党的执政能力的重要内容。改进完善党内基层选举制度要以提高党的建设科学化水平为指导,优化党内民主环境,完善选举办法,健全选举机制,使党内基层选举制度更加科学有效。

 

以科学的方法,推进党内基层选举制度的完善

 

1、改进和完善代表候选人推荐提名办法。一是合理确定代表名额。要澄清代表名额越多越民主的模糊认识和代表是一种党内荣誉的思想误区,从有利于党代表大会召开、有利于代表活动和发挥作用,有利于提高会议效率和质量,以及有利于对代表大会和代表的组织和管理出发,特别是有利于代表大会闭会期间发挥代表作用,适当调整代表结构比例,合理分配代表人数。二是适当放活代表结构比例要求。目前,对代表候选人的提名,都有方方面面的比例要求,应当说这是必要的,但是不能限定的过死。比如,代表的选举,代表名额落到具体选举单位多是12名,假若再强调具体的结构比例要求,很容易形成强弱分明,达不到民主、竞争的目的,或者会造成“矬子里拔大个”的现象,这样既降低了代表候选人的质量,又影响了先进分子的积极性。为此,可以放活代表结构比例要求,结构要求只作为“指导性”要求和一种希望,对代表候选人要在同等条件下优先选择。三是改善代表结构。要结合本单位实际,改变代表构成中以领导干部为主,其他各条战线代表比例过低的现象,重新划分代表构成的指导性比例,明确规定党员领导干部比例不得高于65%,并具体界定党员领导干部的范围;要适当增加一线工作的党员,其中各种新经济组织和社会组织应有一定的比例,使那些素质高、参政议政能力强的党员有机会当选代表,保证代表的广泛性和先进性。四是强化民主推荐的法规地位,适时实行代表“公推直选”。代表的产生实质上是广大党员的一种选择、授权和委托的过程,理应充分体现广大党员的意志。要改进代表推选办法,上级组织只将代表分配名额、基本条件和基本原则告知党员,由党员进行民主推荐,根据民主推荐得票多少和差额比例确定考察对象,经过组织考察后再确定正式代表候选人。并明确规定,民主推荐得票未达到三分之一以上者不得列入候选人预备名单,并在一定范围公布民主推荐结果,体现民主、公开、平等和择优原则,强化民主推荐的法规地位。五是划小代表选举单位。为便于选举人对代表候选人的了解、选择和监督,使选举产生的代表更能代表自己意愿,可以根据党组织设置和党员数量、行业特点、居住区域等情况,适当划小代表选举单位,从小选区直接选举产生代表,每个选举单位一般只选12名代表,便于党员对代表候选人的了解和监督,并尽量减少间接选举,代表由直选方式产生。

 

2、改革和完善基层党组织领导班子成员候选人提名方式。按照党的十七大、十七届四中全会要求,将群众参与机制引入到党内选举中。在实践中要建立健全党员提名的有关操作规则,保证候选人的产生能更加广泛地反映党员的意见。一是健全和完善提名方式。改变传统的由党组织根据多数党员的意见提出候选人初步人选制度,建立候选人由党员联名推荐、群众推荐和党员自我推荐相结合的制度,明确具体要求。二是改革党组织提名方式。党组织应从传统的候选人提名者,转变为提名原则的制定者,从具体的人选中解放出来,将提名具体人选的权力真正交给推荐主体——党员和群众。基础条件较好的基层党组织,还可以采取“公推票决”的方式产生候选人。三是实行提名公示制度。要公布被提名者的简历及政绩,以及推荐人类别、推荐票数、推荐理由等,使党内选举始终在阳光下运行,接受广大党员群众的监督。

 

3、改进基层党组织领导班子成员候选人酝酿办法。酝酿候选人是选举人认识和了解人选的过程,也是保证和发扬代表民主权利的有效途径。只有代表充分了解候选人情况,才能充分表达自己的意愿,选出心中认为合适的人选。一是增加候选人酝酿时间。具备条件的基层党组织可以试行候选人人选选前公示制度。参照领导干部任前公示制的做法,由召开党员大会(党代表大会)的基层党组织的上级组织部门,在本级党组织向上级党委上报新一届“两委”组成人选之前,将人选的有关情况进行预告,适度公开候选人的名单,并对人选自然情况、主要工作业绩、拟推荐职务等在党内进行公示。公示时间一般不少于7天,公示期间,设立举报电话和信箱,接受党内监督。如公示后无不良反应,可正式向上级党组织呈报;如公示后发现举报问题,及时调查,经查证属实的,报经同级党组织批准,可对人选进行调整,取消候选人资格。二是完善候选人介绍方法。首先增加介绍候选人情况的内容,不仅要准确地介绍候选人的自然情况、家庭情况和奖惩情况等,更主要的是在现实表现中将候选人的德、能、勤、绩、廉情况充分地反映出来,要写实、写真,既要有优点,也要有缺点。其次改进候选人介绍方式,把优胜劣汰的竞争机制引入党内选举工作,可以逐步采取情况说明、召开见面会、公开竞职演说、书面陈述等适当形式,探索搭建候选人介绍和展示平台。建议在有条件的基层党组织探索建立选举人质询制度。在党员大会(党代表大会)期间设立选举人质询机构,接受大会的领导,负责收集和受理选举人的意见和建议,并对提出的询问作认真负责回复。还可以根据选举人的要求,组织候选人预备人选见面,由候选人作自我介绍,回答选举人的询问。通过对候选人的介绍、宣传和比较,增加选举的透明度,使选举人对候选人有更多的了解,减少投票的盲目性。三是建立选举人联合提名候选人制度。借鉴人大选举经验,试行选举人联合提名候选人制度。在基层党组织中,有10名选举人联名,可以提出“两委”班子组成人员候选人。选举人联合提名的候选人与组织提出的候选人具有同样法定地位,必须列入候选人预备人选名单,交由全体党员或代表酝酿讨论。并根据本地本单位实际,规范联合提名程序、方法和具体要求。如联合提名的时间等。

 

4、改进和规范选举办法。一是取消差额预选方式。鉴于差额预选时出现的问题,在基层党组织换届中以取消差额预选方式为宜。如果继续执行现行的党内差额预选制度,应对党内预选制度做进一步改进和完善,并对一些条款做出刚性要求,特别是要取消分团预选、分团计票的做法。二是扩大差额比例和差额范围。要根据基层党组织的实际情况,扩大委员和代表差额比例,在各方面条件都成熟的单位,差额的比例可以高一些;在条件还不算成熟的单位,差额的比例可以低一些,但都应超过现行20%的比例要求。也可以将设常委候选人的差额比例由过去的12名,增加到2名。同时,试行书记、副书记差额选举办法。书记的选举一般以1名差额为宜,如果候选人提名只有1人,可以等额选举;如果候选人提名为2人,必须进行差额选举。副书记的选举实行差额选举,差额人数在12名为宜。通过改进书记、副书记选举办法,使当选者在增强对上负责的同时,进一步增强对下负责的意识。三是规范画票方法和投票方式。明确规定在画票时,赞成不赞成都要画符号。改善表决方式,采取“秘密画票”等形式,改进填写选票的条件,禁止分区投票、设置流动票箱和委托投票,保证选举人能真实地表达自己的意愿。

 

5、加强党内选举的监督。在改进和完善党内选举制度的同时,要把监督检查和违规处理作为重点,制定违规、违纪行为监督查处制度,并逐步形成检查、监督和违规处理“三位一体”的工作机制,为党内选举制度有效实施提供重要保证。一是健全党内选举工作监督体系。建立健全基层党组织换届选举重大问题报告和情况通报制度,特别是在村级党组织换届中,定期召开联席会议,加强与相关部门通报基层党组织换届选举信息,全面掌握选举动态,及时上报选举引发的重大事件。上级党组织要建立换届选举工作领导机构和工作机构,并面向本地本单位公布办公地址和工作电话,提供咨询服务。在召开党员大会(党代表大会)进行换届选举期间,设置大会选举监督委员会,选举监督委员会由上届党组织负责人和2名基层党员(代表)担任,接受大会领导,负责对选举全过程进行监督。也可以邀请群众代表列席参加基层党组织选举,观看投票过程,旁听选举情况,并形成简要旁听报告,提交上级党组织。二是建立党内选举责任追究制度。上级党组织应对下级党员大会(党代表大会)负总责。对大会选举期间出现的强迫、暗示党员(代表)选举某一候选人的;违反选举规定,不按选举程序操作的;选举监督不力,致使选举出现重大事故的,要追究有关领导责任。三是加大对选举违规行为的惩处力度。进一步加强对“拉票”、“贿选”的控防力度,坚决杜绝一些人借群众公认之名,暗中拉帮结派,严肃查处换届选举中出现的拉票贿选等违规违纪行为,尤其要依法严肃查处、严厉打击利用宗教、宗族、黑恶势力以及境内外敌对势力干扰选举的活动。

 

以科学的机制,保障党内基层选举制度的发展

 

1、落实换届选举工作责任制。基层党组织能否按期换届选举,任期内领导干部变动程度,关键在于是否能够切实加强对这项工作的领导。要层层建立责任制,将党委抓基层党组织换届工作,纳入年度党建目标考核体系,作为对基层领导班子和领导干部考核评价的重要内容,并作为考核评价领导干部工作业绩和评先选优的重要依据。进一步明确党委书记第一责任人的责任,党委成员分工负责,明确目标任务,落实具体措施,形成书记亲自抓,班子成员分工抓的格局,形成一级抓一级、一级促一级的工作机制。建立和实施基层党组织换届工作报告制度,加强对换届选举工作的检查、督促和指导。对未按期换届的基层党组织,在干部提拔使用、表奖等活动中实行“一票否决”。

 

2、修改完善与选举有关的规章制度。在改革和实践取得重大进展和突破以后,必须加强制度创新,改革和完善现有的规章制度。一是根据党的十七大、十七届四中全会精神,结合“公推直选”等工作实际,对《暂行条例》相关规章制度进行认真梳理,查找出影响和制约推进党内民主建设的章节和条款,予以修订或制定相关细则,规范操作方式,使“公推直选”等方式有章可循,有据可依。二是规范和严明基层党组织组成人员调整的规定,保证领导班子相对稳定。鉴于目前委员会组成人员调动普遍的状况,可以规定:①除特殊情况外,选任不足两年的下级地方党组织负责人,上级党组织不得调动。②换届前,调整领导班子必须提前一年进行,以便新任负责人有展示才干和广大党员、干部有了解熟悉的过程,为换届选举创造良好条件。③换届前,上级党组织来不及指派下级党组织负责人时,可以上级党组织提名候选人的方式,提交党员大会(党代表大会)酝酿选举,如未当选,由上级党组织另行安排工作。

 

3、逐步扩大基层党组织领导班子直选范围。一般而言,党员群众素质好,参政议政能力较强,党员在群众中信任度比较高的基层党组织,可加大推进“直选”的力度。但,有一些党员队伍严重老化,长期未发展新党员、党员整体素质普遍偏低,党内确实无合适人选的基层党组织;宗族、宗派势力严重,容易造成宗族宗派势力控制民意的基层党组织;党员队伍中家族化问题严重,容易产生少数人操纵选举的基层党组织暂不适合开展“直选”。一是明确“公推直选”程序。 “公推直选”是在选举基层党组织领导班子成员时,采取由党员和群众公开推荐与党组织推荐相结合的办法产生候选人预备人选,由党员大会或党代表大会直接选举基层党组织书记、副书记和委员的一种选举方式。其基本程序一般可包括宣传发动、公布推荐提名条件和产生办法、自荐和党员群众及党组织推荐提名、资格审查、公布符合条件的党员名单、召开民主推荐大会、确定候选人初步人选、召开民主测评大会、组织考察、确定和公布候选人预备人选、差额直选(确定候选人,候选人公开答辩)、上级党组织审批等十二个环节。二是着重把握人选提名、候选人确定、书记选举三个关键环节。上级党组织不直接提名具体人选,而是通过制定人选标准,树立正确用人导向,把贯彻组织意图变为宣传组织意图。为保证“公推直选”的顺利成功,按照多于应选人数的一定比例,直接投票推选候选人预备人选。这种情况确定的候选人既是民主推选上来的,又是经过党组织考察,无论谁当选都充分体现了组织意图和群众意愿。三是上级党组织要严格把关,指导基层党组织公开选举程序,让广大党员了解选举的始终,把充分发扬民主贯穿于选举全过程。

 

4、建立健全党内选举评估预警机制。在基层党组织换届选举期间,利用各种手段干扰选举情况时有发生,党员群众来信来访也愈加频繁,基层党组织建设不断受到新的挑战和冲击。为此,必须提高对基层党组织换届选举工作中不利因素的监测、评估能力和预警水平,进一步加大突发性、群体性事件的防控力度。要建立接待群众来信来访制度,对相关问题及时调研,妥善答复解决。对选情比较复杂的基层单位,制定应急处置预案,加强对突发事件的防范和处置。同时,要及时关注媒体对基层党组织换届选举有关方面的报道与舆论监督,提高对突发事件前灵敏反应能力,认真对来自群众举报、投诉等方面进行组织调查处理,并向有关部门通报信息。

 

5、健全党内基层选举制度的配套机制。为保证党内基层选举成果的巩固和延伸,在改进完善党内基层选举制度的同时,必须建立和完善与之相适应的后续制度体系。一是完善干部培训机制。建立健全基层干部定期培训制度,制定培训规划,保证培训时间、内容、人员、经费的落实。要采取集中轮训与学历教育相结合、课堂教学与外出考察相结合,理论学习与实用技术培训相结合等方式,提高培训的针对性与实效性。特别是对实行“一肩挑”的基层主要负责人,要加强政策法规、党风廉政及干部权利、职责方面的教育,以此减少工作中的盲目性和随意性。二是完善基层干部考评激励机制。建立健全任期承诺制度,新当选的基层党组织领导班子要向广大党员群众公开进行任期承诺,并将任期承诺目标分解为年度工作目标,接受党员群众监督,把落实任期承诺目标和年度工作目标情况作为基层党组织书记年终述职的主要内容,接受民主测评和民主评议,并把考评结果与基层干部的补贴挂钩。建立基层干部监督约束机制,加强对干部的日常管理,对不作为、违法乱纪的干部要有一套退出机制。三是建立健全基层后备干部选拔培养机制。各级党组织要把后备干部选拔培养工作作为考核所属单位重要内容,列入到重要工作日程,切实加以贯彻落实。特别是在农村,乡镇党委要出台优惠政策,积极引导农村优秀青年、外出务工人员、大中专毕业生、复退军人回乡创业,扎根家乡。同时,针对农村党员结构老化问题,要加大发展党员工作力度,着力将农村经济能人、科技示范户以及年轻的文化素质较高的优秀人才发展为党员,努力破解村干部队伍后劲不足的难题。尤其是要适当给后备干部压担子,有意识把他们放在重要岗位进行培养,加快他们的成长进步。

 

(原文题目为《关于改进完善党内基层选举制度的调研报告》被评为全国党建研究会2010年度调研课题优秀成果自选课题报告一等奖。本文是原文第三部分的第三、四题,题目是原文题目)

 

(实习编辑:韩雪)

 

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