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古代“中央巡视组”如何工作:御史出巡,地动山摇
2014-12-08 07:57 来源:《中国青年报》 

 

独家专访中国法制史学界泰斗张晋藩——我国古代的“中央巡视组”是如何工作的

 

在这一轮如火如荼的反腐行动中,中央巡视组无疑是最引人注目的亮点之一。无论是中央巡视组接待处前排起的队伍,还是大批被中央巡视组查出问题的落马官员,都是其成绩的印证。

 

我国历史上,与中央巡视制度颇为相似的制度安排,被称为监察制度。

 

记者就此采访了中国法制史学界的泰斗级学者、中国政法大学终身教授张晋藩先生。

 

巡视监察制度,古已有之

 

中国青年报:当前,在全国范围内开展的中央巡视工作,成果斐然。这一制度安排,在我国古代是否有迹可循?

 

张晋藩:我国古代的监察制度由来已久,实际上,有官就有察官,有官就有考课。监察、考课是逐渐连在一起的,但是,作为一种监察制度,是从战国时期才开始确立的。战国以前,还是贵族政治。战国时期,官僚制度出现,皇帝任免官员。监察官的制度、名称,就是从这一时期开始产生的。

 

中国青年报:我国历史上,历朝历代的巡视制度是如何演变的?

 

张晋藩:秦汉时期的监察制度,重点在地方。秦废封建以后,实行郡县制,在郡设监御史。汉初一度废除,后来恢复。汉代汉武帝设立13部,各派刺史。13部就是监察区,由派出去的刺史作为监察区的监察官。监察郡的长官以及地方豪强势力,防止勾结。而且制定了6条法律,作为刺史进行监察的根据,通常叫“刺察六条”。到汉代,监察已经逐渐形成制度,中央有御史台作为监察机关,御史台的长官叫做御史大夫。在京城附近,还设立了监察京城附近七个郡的监察官,称为司隶校尉。

 

唐朝已是典章制度比较完备的时代了,监察制度和机构已经定型,有“一台(御史台)三院”制度。三院最重要的是察院。唐朝将天下分为十道,设十道监察区,由皇帝派监察御史出去,考察地方。

 

元朝虽不太崇尚法制,但很重视监察。元监察汉官,也有监察蒙族贵族的习惯,不仅提高了监察官的品级,而且在地方设立了两个行御史台,中央派遣,权势很大。肃政廉访司在元朝势力很大,一定程度上还被赋予了法律外的权力。

 

明朝的时候,是巡按御史发达时期。明朝很重视监察机关,改革叫都察院。御史巡按地方,不管定不定期,至少要半年。“回道”后,要详细奏报。清朝大体上延续明朝制度。清朝的监察官的法典、依据的法律,是《钦定台规》,已达到了法典的高度。

 

“御史出巡,地动山摇”

 

中国青年报:历史上,古代的巡视制度起到了什么样的作用?

 

张晋藩:中国古代监察制度的主要任务在于,一方面维持国家纲纪,就是专制制度的政治体制;其次是官僚机构之间的一个权力制衡的机制,能保持权力的平衡;再者,能够纠正官邪,保持官僚队伍的廉洁素质,弹劾贪官污吏。御史出巡,巡按地方,确实对地方腐败起到了作用。

 

以明朝为例,明朝后期政治腐败,皇帝连续几十年不上朝的情况下,官僚队伍还能维持,国家纲纪还能保持,地方上不敢为非作歹,其中监察制度起了很大作用。

 

元世祖忽必烈称,“中书朕左手,枢密朕右手,御史台是朕医两手的,此其重台之旨。”这就强调了御史台,也就是监察制度的重要地位。

 

中国青年报:监察官是如何巡视地方的?

 

张晋藩:我国古代对监察区域的划分各不相同,汉朝分13个部,唐朝分10道,宋朝按路分,明清按道分。监察官员开头并不多,唐朝就8个人,到明朝也才30多个人。有的在朝廷里纠正朝廷礼仪,有的接收基层案件,有的负责弹劾,各有分工。

 

御史出巡,有时候定期,有时候不定期。在明朝,一般先由都察院拟定候选人两人,由皇帝亲自当面选派其中一人。一旦确定,家门口将贴“回避”二字,以显重视。所以有“御史出巡,地动山摇”一说。

 

出巡御史的监察范围非常广泛。一看是否有冤案,二是考察政绩,三是考察经济情况如何。再有就是,祭祀的地方是否洁净,器械是否完备。监察官员也会深入到民众中间去,考察贤良。其中,司法权是出巡御史最重要的权力,即对法律实施情况进行监督检查,审查案卷。

 

比如,宋朝在地方设立监司,监察府县。监司有四组监察官,分门别类为司法监察、财务监察、行政监察等,对不同对象进行监察。

 

御史的第一要求是品格清正廉洁

 

中国青年报:现在的中央巡视组组长一般由已经退居二线、有组织或纪检部门工作经验的领导干部担任。古代进行巡视的监察官的选拔条件是怎样的?

 

张晋藩:古代监察官的选任条件非常严格,第一要品格清正廉洁。明朝谏官杨继盛就因为弹劾严嵩父子,被反诬入狱,临刑前写了一首诗叫《言志诗》:“饮酒读书四十年,乌纱头上是青天。男儿欲上凌烟阁,第一功名不爱钱。”这就表现了监察御史的品格。我国历史上还有很多像杨继绳、海瑞这样正直刚毅、敢于谏言的御史官员。

 

第二要有很高的文化素质,必须科举出身。

 

第三要有地方实政经验,明朝就规定,御史一定要有两任地方县令的经验。

 

另外,监察官的级别一般不高,有的甚至不如县官。虽职位不高,但位卑权重。在地方上,“小事立断,大事奏裁”。位卑,便于皇帝控制;权重,在于是天子的耳目。

 

中国青年报:如您所说,巡视的御史权势很大,如何保障出巡的御史不敢为非作歹?这个问题古代是怎么解决的?

 

张晋藩:一方面是监司互监法,宋朝提出监司互监法,监察官之间可以互相监督。另一方面,监察御史以上,有都察院的长官,御史巡视回来,要将巡视情况向都察院长官奏报,还要向皇帝奏报,长官起到监督的作用。再者,也允许地方监督。

 

为了防止御史滥用权力,御史还有回避制度,监察时,要对出生地、籍贯地、亲戚故旧等回避。

 

出巡后,地方不得接待,财政由中央严格控制,对离京到任和离任返京的日期也做了规定,结束巡视后,要进行考核、奏报。御史如有犯罪,将加等治罪,从重论处。因此,监察官一般不敢贪污。

 

古代监察制度有哪些可借鉴之处

 

中国青年报:您认为古代的巡视制度对当下的中央巡视制度有哪些可借鉴的地方?

 

张晋藩:我国古代的御史监察制度是土生土长的制度,很有特色。晚清官制改革时,唯独都察院被保留下来。说明它有一些值得肯定的地方,在今天也值得借鉴。

 

首先,监察巡视要有法,法规要规定得很细致,如活动的程序、纠弹的对象、如何处理等。

 

其次,重视对司法的监察。如死刑案件,御史台长官都要参加。对行政监察,则要监察效率。

 

古代御史出巡的时候,还要根据考察的地方和事件,按轻重划分大、中、小三个等级。大的事件由资深御史办理,年轻的御史只能办小差,经考核后,才能派遣大差。这也是为了保证巡按御史清正廉洁。

 

中国青年报:您认为古代的监察制度有什么缺陷?

 

张晋藩:根本的缺陷在于,监察权的来源是皇帝,所谓“代天巡狩”。因而,监察效力的发挥,很大程度上要看皇帝是否支持。

 

(实习编辑:齐特)

 

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