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制度反腐专家:用改革的办法让更多官员收手
2014-10-10 10:56 来源:<《南风窗》 

反腐败的高压态势并没有松动的迹象,“治标”仍将保持一定的节奏。一年多以来“治标”为“治本”拓展了可能的空间。在清理旧问题的基础之上,如何打开新局面,建构“不能腐”的监督机制,是下一阶段的战略重心。

 

从“不敢腐”到“不能腐”还需要哪些根本性的改革和制度建设,本刊记者就此专访了制度反腐专家李永忠。

 

高压与解压并存

 

《南风窗》:总结十八大以来的反腐,比较为公众所乐见的成绩是一大批高官的落马,如果从制度和深化改革的层面来说,这一阶段的反腐为下一阶段积累了哪些东西?反腐会有一个节点吗?

 

李永忠:这一年多的反腐败形成了30多年从未有过的高压态势,可以说为治本赢得了时间。公布的落马高官让人民群众、广大党员和军队不再观望“真反”还是“假反”的问题。从习近平总书记下定“把权力关进制度的笼子里”这个战略决心,到十八届三中全会提出“形成科学的权力结构”这个战略目标,可以说,一年多的高压态势和强力反腐为下定战略决心和目标的实现,奠定了很充分的基础。

 

我认为与其被动等待节点和拐点,不如主动试点。30多年前,改革开放的节点在哪里,谁都不知道,但邓小平在沿海边画了几个圈搞经济特区,敢闯敢试的人去了,试点就成功了。

 

因此,在保持高压反腐的态势下,有几项需要尽快推进:一是政治体制改革的地方试点;二是权力结构和选人用人体制的改革;三是积极稳妥处理腐败呆账和存量,化消极为积极,变阻力为动力;第四是组织和动员广大民众广泛有序参与,反腐败毕竟是人民战争,人民是主力。这样的反腐败才能成功。

 

《南风窗》:从战术上来讲,你怎么评价这一轮的反腐?你曾经总结过多年前改变了反腐败战术,由深挖窝案串案改为定点清除精确打击,带来了后遗症。那么本轮的战术调整你怎么评价?

 

李永忠:这一轮反腐在战术上是以四两拨千斤为治本赢得时间。后遗症就是高压态势让一些人收敛、收手、不敢乱作为的同时,也出现了一些不作为、慢作为的现象。另一方面,因为腐败的呆账存量比较大,问题官员和贪腐官员比较多,在高压态势下,他不知道自己的下一步是“缴枪不杀”还是“缴枪也要杀”,所以会有积极或者消极的抵抗。如果只是简单施压,而不在合适的地方、时段减压,“高压锅”也会爆炸。

 

仅仅以高压态势让腐败官员永远收手是不可能的。马克思在《资本论》里就引用过一段名言,当利润超过百分之三百的时候,他就不怕上断头台了。近日公开审判刘铁男,认定他的受贿金额是3000多万,以刘铁男副部级的工资,一生未必能挣到300万,腐败的利润已经不止3倍了。过去的十多年,有6个被判死刑的省部级及以上干部。2000年,被处死刑的是胡长清和成克杰,2003年是王怀忠。而刘铁男的较早一笔受贿发生在2002年上半年和20038月。也就是说,这一笔受贿发生时,已经杀了3个省部级及以上领导干部,他还敢拿4万元。因此,在利益相当高的情况下,强力反腐不可能让所有官员收手。“不敢腐”最能在短期见到效果,而“不能腐”才是治本之策。

 

《南风窗》:建立解压阀的时间和条件到了吗?你提出的有条件赦免问题官员一直备受争议,你认为下一阶段的反腐中,会“有条件赦免”吗?

 

李永忠:需要强调的是,有条件赦免问题官员只有在高压态势下才能行得通,如果没有高压态势,腐败官员被抓住的概率极低,他不需要被赦免。15年前,我提出有条件赦免问题官员的时候,反对的声音超过99%。我反而很高兴,那么多人反对,这是党和政府最有可能和问题官员贪腐官员谈条件的筹码。最近人民论坛做的调查显示,支持有条件赦免的已经将近30%,我心里反而没底了。因为越来越多的人开始接受一个事实,那就是腐败存量太大了。

 

当中纪委表示“重点查处十八大之后还不收敛、不收手的干部”,实际上已经划出了时间线。20144月,王岐山在中央直属机关工委调研时提到不收敛、不收手的问题,我的解读是这释放出一个信号,下一步将会在时间上以十八大划线,之后收敛收手的有可能有机会金盆洗手;聚焦现处在重要岗位、可能还会被提拔的,线索集中,群众反映强烈的,这几类可能不仅仅以时间划线。就像1977年底香港发布的特赦令规定,1977101日以前的贪污行为都可以赦免,但同时有三种人例外,一是已经立案调查的,二是正在通缉的,三是跑到国外的。这3种人不受时间线的限制。事实上,这么多年一直存在有条件赦免的事实,无论是厦门远华案、哈尔滨国贸城案还是沈阳的慕马案,在“局部战役”的时候,都搞过有条件赦免,只是没有在总体战略上用而已。

 

以刘铁男的案子来看,从他2003年前后受贿到2013年被举报进而立案调查,经过了10年。这恰好印证了腐败呆账存量的上升规律。上世纪80年代初,腐败潜伏期一般是1.3年左右,90年代初是3年多,2000年初上升到了6年,现在则是10年左右。可以想见,有多少腐败呆账存量。

 

全国专职的纪检监察干部现在不过50多万,要去查几百万人的问题,需要很长的时间。过去几年每年办案的数量也就是十七八万,而且大部分都是农村党组织查出的,以农民党员或者工人党员违反计划生育、生活作风等轻处分居多,真正涉及领导干部的是很少一部分,重处分就更少了,连20%都没有。所以,无论从人员投入还是时间上来看,都不可能把腐败呆账全部解决,只能用深化改革的方法让更多人收敛收手。

 

制度变革已经展开

 

《南风窗》:反腐的制度建设其实已经开始了,但是一些人认为它还停留在技术层面,比如央企高管减薪,类似这样的制度建设可能没有触及根本问题?

 

李永忠:在治标的同时,制度建设其实已经展开了。十八届三中全会的决定要求纪委加强对同级党委特别是常委会成员的监督,这是制度建设最重要的亮点。这句话只在30年前胡耀邦的十二大政治报告里提到过。1982年以后,任何一次党代会、总书记的讲话、任何一个中纪委的文件里都没有这句话。纪委对同级党委的监督要解决的是形成科学权力结构的问题,体现的是异体监督。

 

纪委要对同级党委尤其是常委会成员进行监督,首先意味着权力结构上的异体监督;其次,纪委虽然可以监督同级党委,但如果同级党委的权力过大,既决策又执行,纪委就监督不了,在这种情况下形成的异体监督,同级党委就有可能向纪委输送利益,成为一个新的腐败增长点。

 

举个历史的例子,三国的董卓本来是刺史,刺史只是一个很小的官,要监督权力比他大很多的郡守。刺史管的监察区由好几个行政区构成,一个监察区要管四五个郡。因此,郡守就把他的人权、物权、财权、军权让渡一些给刺史,监察区实际上就异变成了行政区,董卓就变成了行政长官,成了最大的腐败分子,甚至可以和中央朝廷对着干。

 

所以说,党委的权力必须进行分解,纪委只对执行权进行监督,纪委才不会犯错误,而且执行权能得到有效监督,决策权又能有效平衡执行权和监督权。党内就能形成科学的权力结构,从而形成制度反腐。制度反腐和权力反腐、运动反腐不一样的是,权力反腐和运动反腐都是把腐败遏制住就行了,对权力结构根本没有任何要求,而制度反腐的核心就是改革权力结构。

 

中央已经意识到这个问题了,制度建党就是形成科学的权力结构,制度监督就是异体监督,制度反腐就是要把权力关进制度的笼子里。这3点都要围绕权力结构和选人用人体制进行。

 

《南风窗》:实际上在改变权力结构方面过去几年地方也有一些创新,但是为什么没有形成很好的经验,而且地方这方面创新的活力这些年看起来也在下降?

 

李永忠:前苏联体制下的权力结构和用人体制造成的是一个人、一个单位、一个组织、一个政党乃至一个政府的短期行为化。因此,战略方面的改革往往被扭曲。政治体制改革被扭曲为行政体制改革,行政体制改革变成了行政审批改革,行政审批改革深不下去的时候变成了政务公开,政务公开只能触及皮毛的时候又变成了抓行政效能。养成了不动脑子、不敢改革的风气。

 

所以,十八届三中全会鼓励基层大胆探索、大胆实践、大胆干。但是除了高层少数几个人的大胆改革,地方很难看到大胆的东西。因此,中纪委不得不率先进行内部的机构改革,按理说这应该是放在政改试点里面去搞,但是没有人敢,以至于中纪委不得不带头。就像建党90周年胡锦涛讲话中提到的,能力不足已经成为“四大危险”之一。

 

制度导向是最好的导向,政策导向次之,但是现在都没有建立起来,只能以用人导向应对当务之急。当年,邓小平用的就是用人导向,启用一批人,局面就打开了。

 

同级党委监督之困

 

《南风窗》:截至917日,十八大后落马的地级城市“一把手”已增加至14人。若按全国287个地级城市来算,这一数字的占比接近5%。这打破了过去只打“副职”的规则,下一阶段在“一把手”监督上,应该如何加强?

 

李永忠:目前中央用的是三个方法,一是巡视组,主要起震慑作用;二是通过加大对一把手的交流,让他在一个地方停的时间短一点,不容易腐败;三是比较注重对一把手的选择。下一阶段无非是在巡视和交流的频率上更高一点。但是要让纪委监督同级党委尤其是常委会成员,在党委决策权、执行权没有分解的情况下,还做不到,但至少已经有了这个提法。而且,纪委书记、副书记的提名权上收了,他为了得到上级纪委的重视和支持,肯定也会对同级党委进行监督来证明给自己的上级看,会有一定的促进作用。要有大的进展,还是很难的。不过,因为有了人权、事权的上收,纪委对下级党委的监督比过去的难度小多了。

 

《南风窗》:纪检体制本身的改革也是下一步值得关注的问题,过去一年中,纪委权力的强化、独立性的增加,以及它“主业”的明确,都是进步之处,你认为还应该有哪些改革的措施?

 

李永忠:中纪委之所以在过去一年中表现得非常强势,既用了“四两拨千斤”的战法,也用了牺牲空间赢得时间的做法。机构改革、“三转一聚”、“两为主”,都应该选择一个局部地方,成功了再复制到全国。但是为了赢得时间,加上一些地方和单位心里没底,中纪委不得不率先进行自身改革和全系统的改革。

 

于是,有些地方常务副市长、副县长很不高兴地对所属的监察局长讲,你“三转”之后抓主业了,党委和政府的一些事就不管了吗?他拿两个道理就能把监察局长说得哑口无言:第一,监察局长是不是在政府序列里面,如果没有离开政府序列,我给你派的活你怎么不干,你对谁负责?第二,行政监察法废了没有,没有废,行政监察法规定了监察机关要做的事,就得干。

 

所以,在这个过程中,肯定会有一些监察局长、厅长在“三转”当中做出一些个人利益的牺牲。不过,这种牺牲也会对改革形成倒逼,让中央看到,同体监督是行不通的,此前的行政监察必须改革为监察行政。

 

所以,下一阶段反腐的最大问题是沿用了几十年的两个体制,权力结构和用人体制,这两个体制不改,不管反腐败抓多少人,还会产生源源不断的腐败分子。

 

最大的困难是如何开展先行先试的试验。浙江武义县的后陈村,10年前就形成了一个村务监督委员会,搞分权制衡、异体监督,习近平任浙江省委书记的时候就批示过,这套制度符合基层民主管理的大方向。还有江苏淮安的阳光纪检,最难推进的官员财产公示,也顺利开展了。因此,真正有决心的话,“先行先试”其实也不难。

 

(实习编辑:李京洲)

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