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西方国家如何管理科研经费
2014-04-28 10:31 来源:《中国组织人事报》 

从体制层面来讲,国外科技经费管理体制大致划分为两种:一种以美国为代表的分散型管理模式,其主要特点包括:一是没有设立科技主管部门,国家科技管理事务由各相关部门按照分工职责和所辖领域分别完成,但国家从最高层设立了统筹协调机构,负责科技政策、科技规划的制定等,以统筹协调国家的科技资源;二是财政科技预算分散由不同的政府部门来执行;三是科技计划由不同的部门分别制定,重要的跨部门科技计划由科技统筹协调部门设立专门的机构进行协调管理,而计划的执行则由不同的科技部门分别进行。另一种则是被英、法、德、日、韩等国家广泛采用的集中型管理模式。分散型管理模式,其主要特点包括:一是设有科技主管部门配合科技统筹协调部门进行国家科技战略、政策的制定,明确国家财政科技资源的重点分配方向;二是大部分科技计划由科技主管部门制定执行或协调执行。

  无论是分散型管理模式,还是集中型管理模式,国外科研经费的使用和管理都具有以下几个共同的特点:

  在体制建设上重视政府职能和市场机制的有机融合。一方面,重视科研经费管理的顶层设计。由于科技工作涉及领域往往超越一个部门的职责和能力范围,因此不论是采取分散型管理模式还是集中型管理模式的国家,在国家决策层面都有一个高于部门之上的科技政策资源配置的统筹协调机构。如美国有白宫下属的科技政策办公室,日本有由首相任会长的综合科学技术会议,韩国有由总统任主席的国家科学技术委员会,英国有向英国首相提供科学、工程和技术咨询的科学技术委员会,法国有隶属于总理府的法国科学和技术高等理事会。这些议事机构在科技工作顶层规划和统筹协调方面起到了十分重要的作用,在国家层面有效地实现了科技工作的统一管理。

  另一方面,充分发挥市场机制在科技经费配置中的作用。在德国的科研经费管理体制中,政府主要负责提出研究框架、组织专家委员会研究评审和组织项目单位进行申报,而项目申报方案的筹划、审查、评估等工作则交由中介咨询机构和专业评估机构承担,充分发挥中介组织在科研经费管理中的作用。美国的一些联邦科研机构通过GOCO(政府所有——合同管理)的方式委托市场化主体来运营和管理,也是在科研经费配置中发挥市场作用的重要尝试。

  在制度安排上给予科研机构、科研人员充分的自主权。以德国为例,根据德国联邦议院通过的《科学自由法》,马普学会、弗劳恩霍夫协会、亥姆霍兹国家中心联合会等9个受国家资助的非高校科研机构,在财务、人事决策、投资、建设施工4个方面可享有更多的自主权和灵活度,减少官僚制度的目的。美国联邦科研机构则通过以理事会或委员会为核心的自我管理体制,保证了科研机构和科研人员的自主权。联邦科研机构一般是理事会或委员会进行决策。

  在监管过程上施行科研经费申请和使用的全程监督。首先,重视科研经费申请的预算管理。美国的绩效预算编制包括绩、效、预算三要素。预算要与业绩挂钩,各部门在编制预算、提出支出要求时,必须制定5年战略目标和年度目标,制定出一套能反映部门业绩的绩效指标,并定期提供长期战略规划、年度绩效规划以及年度绩效成果报告等三种报告。

  其次,细化科研经费使用的内部监管。国外科研经费的内部监管措施一般包括主任责任制、定期报告制、同行评议制、合同审查制等。美国对科技经费采取的监督方式包括听证制度、报告制度、备案制度、审计、调查、绩效影响评估等;监管范围覆盖前端的预算分配、中期的使用管理,以及后期的审计评估等。

  最后,加强科研经费使用的信息披露。德国科研机构的财务部门要定期编制通行的财务报表、披露相关会计信息,以便于接受社会各界的监督与评价。在美国,相关科研部门的监察长办公室在每一财年都要向国会和公众发布关于科研经费使用的红皮书和橙皮书,某些科研机构还出台了吹口哨制度,公布了热线电话。

  在管理模式上针对稳定性支持与竞争性支持采取差异化的管理。一是保证稳定性支持的比重。当前,美日两国政府的研发预算分配方式均以稳定性资助为主。美国的稳定性资助主要拨付给了政府研究机构、大学、大公司(大多与国防相关)等,也有一部分(2003年为35%)是通过计划或基金的方式(竞争性方式)拨付给了竞争获胜机构。二是稳定性支持和竞争性支持由不同部门分别管理。以韩国为例,1996年韩国开始推行研究机构的改革,政府对政府研究机构的资助方式从“一次性拨款制度”转向“基于项目的管理制度”的新制度,以提高政府研究机构的效率,确保了管理的针对性和有效性。

  在文化建设上充分发挥科学家共同体的道德约束作用。西方发达国家在历时数百年的科学技术发展进程中,形成了一套成熟的、科学家所共同接受的学术和道德规范。科研人员一旦违反这一道德规范,将受到科学家共同体相应的处罚,严重的可能被清除出科学界,甚至被追究相应的法律责任。其中,科学家共同体在科研经费管理和使用中发挥了重要的道德和制度约束作用。

(摘编自《人民论坛》2014年第5期 聂常虹/文)

(实习编辑:王鹏)

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