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官员选拔任用的国际视野
2014-06-25 07:55 来源:《中国组织人事报》 

很多西方国家高级文官的选拔任用以委任制和考任制为主,而中低级公务员的选拔任用以考任制和聘任制为主。

  进入新世纪以来,执政环境的发展变化,对干部队伍的能力素质提出了更高的要求,也对干部选拔任用制度与机制提出了新的挑战。因此,从我国干部队伍实际出发,比较借鉴西方国家经验,具有十分重要的现实意义。

西方国家选拔官员的类别及范围

官员类别和范围的不同,是确定选拔任用方式的基础。在西方国家,官员一般分为政治任命官(又称“政务官”)和职业文官(也称“事务官”或公务员),两类官员的选拔任用分别实行了不同的方式。

政务官一般具有如下特点:一是与选举共进退,数量相对较少;二是任职周期较短,流动性强;三是任用方式以委任制为主。相对而言,职业文官则实行职业常任,不与选举共进退,无重大过失不得免职或开除,流动性较小,任用方式以考任制和聘任制为主。

20世纪70年代以后,随着职业文官常任制所带来的机制僵化、政治责任感差、工作效率低、职位流动性差等弊端的显现,社会公众对公务员系统的不满日益上升。鉴于这种情况,西方国家开始逐步将高级公务员和中低级公务员分离开来,实行不同的选拔任用机制,扩大了高级文官的选择任用范围,采用独立的薪资福利和考核管理标准,以增强高级文官的政治责任感和社会回应性,而中低级公务员则继续沿用原有的管理机制。

  西方国家公务员主要包括各级政府工作人员,立法、司法机关和政党组织人员一般不属于公务员范畴。

西方国家官员选拔任用的主要方式

  在西方国家,总统、州(市)长和郡(市)长等各级政府首脑均由民选产生,他们一旦上台就任命各自的政务官,其形式主要采用委任制。政务官的任命首要的是基于政治意识形态的考虑,这种意识形态的要求一般表现为政治忠诚。保持意识形态的一致是由政治活动的性质决定的。采用意识形态的标准选拔可信赖的人充实到重要岗位上去,是实现和维护西方国家政治统治必不可少的保障。此外,在某个领域内任职资历与经验、与任命者的私人关系、拥有丰富的社会网络资源等因素,也在政治任命中占据重要位置。一经任命,政务官就开始在职权范围内行使决策权和领导权,肩负起决策、计划、组织、指挥、协调和监督等重要行政职责。

西方国家官员选拔任用制度的特点

第一,政务类官员的选拔任用以委任制为主,具有明确的届期,以各级政府首脑的选举为进退,并带有明显的“政治分肥”色彩。许多在选举中尽力辅选、出钱出力的人会得到优先考虑。当然,在具体职位选择上,也会考虑人选的专业性和适任性。这类官员一般都忠于任命者,受选举影响,往往专注于短期内就能见成效的事务,短期行为和政治色彩较明显。同时,政务类官员的一大特点是出口较为畅通,卸任后往往去大企业、知名高校或咨询公司任职。

  第二,高级文官的选拔任用以委任制和考任制为主,而中低级公务员的选拔任用以考任制和聘任制为主。其中,委任制高级文官占少数,考任制高级文官占绝大多数。例如,美国政治任命高级文官的数量约为高级公务员总数的12%,即700人左右,数量高于英国、法国、澳大利亚等国。其他80%以上的高级文官都是通过考任制任命的,由政府内部现职公务员晋升。中低级公务员的选拔任用以考任制为主,少量技术类公务员或部分低级公务员则采用聘任制。

第三,不同西方国家对官员选拔任用的考量标准有所差异,主要分为注重“通才”与“专才”两种类型。以英国为代表的“通才”标准,注重选拔对象的教育程度、文学素养、掌握知识的多寡,以及综合、推理和判断能力,认为行政领导需要广泛的知识和综合能力、应变能力以及处理人际关系的能力,而不是“狭隘”的专门知识。以美国为代表的“专才”标准,则侧重选拔对象所具有的职务上的专业技能,强调个人在某领域中的一技之长,重视专家的地位和作用,并经常吸收专家学者参加领导工作。

  第四,事务类公务员选拔任用原则强调公开透明、竞争择优和所谓“政治中立”的原则。按照美国的法律规定,联邦政府高级公务员职位一旦出现空缺,必须向公众公布。除在报纸电视等新闻媒体上公布外,最新的办法是在因特网上公布。公布的职位分为两种情况,一种是只有联邦政府的属员才能申请,一种是任何人均可申请。为方便申请者,人事总署公开出版求职指南,介绍基本要求和工作程序,指导求职者如何填写申请书。所谓“政治中立”是指公务员不得参与党派斗争活动,不得参与党派竞选,不得以党派偏见影响决策。这是西方国家公务员普遍采用并自我标榜的一种选任原则。

(实习编辑:王鹏)

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